JAKOB KELLENBERGER
(Presiden Komite Palang Merah Internasional)
Prioritas utama: akses menuju korban
Organisasi ini
dikritik karena memberikan prioritas mutlak untuk melaksanakan tugas kemanusiaan
daripada menyediakan informasi sebanyak mungkin untuk masyarakat, apa lagi
orang-orang menyadari bahwa staf ICRC akan memiliki banyak hal untuk
diberitahukan. Staf kami dihadapkan setiap hari dengan pelanggaran hukum
humaniter internasional, dalam beberapa kasus yang sangat serius, dan mereka
tahu kondisi di penjara terpencil, kamp tawanan perang dan pusat-pusat
penahanan. Beberapa organisasi memiliki pengetahuan yang luas mengenai situasi
yang sebenarnya, kondisi riil di zona perang dan daerah konflik. Seperti yang
telah kita lihat, bukan ICRC yang membuat kecaman yang berat sebelah.
Di zaman dimana
orang-orang sangat cepat memberikan penilaian dan ungkapan histerik
keprihatinan dan kecaman dinilai tinggi terlepas dari dampak yang sebenarnya
terhadap kondisi, sikap tutup mulut ini mungkin mengasingkan beberapa atau
mengganggu orang lain karena tidak cocok dengan harapan banyak orang. Apa yang
mengkarakterisasikan ICRC bukanlah kehati-hatian yang berlebihan yang diterjemahkan sebagai penolakan untuk memberikan penilaian
secara terbuka dan untuk membuat kecaman yang
berat sebelah.
Namun
demikian, keengganan ICRC untuk membuat pernyataan publik tidak bisa disangkal.
Alasan sikap diam ini ada dua: ia tidak ingin mengambil risiko kehilangan akses
terhadap korban konflik karena melakukannya, dan ia memiliki syarat tentang
sejauh mana deklarasi publik dapat memobilisasi opini. Kebetulan, sikap menahan
diri yang diterapkan ICRC pada stafnya saat berurusan dengan public selama
perang Biafra adalah salah satu alasan yang menyebabkan
Bernard
Kouchner - anggota staf ICRC pada saat itu - membantu mendirikan Médecins
sans Frontières pada tahun 1971. Dia merasa bahwa "wanita tua" itu,
karena ICRC kemudian akrab dikenal di kalangan MSF, perlu banyak menahan diri dan
menempatkan terlalu banyak batasan pada ekspresi pendapat yang spontan.
Kehati-hatian
sangat diperlukan dalam penggunaan kata-kata. Memang, keputusan untuk terlibat dalam
debat publik - dan jika demikian, di mana dan kapan - harus dilakukan dengan
hati-hati. Filsuf Jerman Hans-Georg Gadamer, ketika berbicara tentang bahasa
dan percakapan, berpendapat bahwa kita sendiri jarang membuat sebuah percakapan
dimana kita merasa seperti tertarik ke dalamnya dan terjebak di sana.
Selain
niat kita sendiri, bahasa dan konteks menentukan apa yang ada dalam perkataan
kita. Untuk sebuah organisasi kemanusiaan seperti ICRC, yang hampir selalu
bekerja dalam konteks emosional hingga rasional, hal ini juga merupakan
pertimbangan penting. Kita tidak hanya harus jelas dengan apa yang ingin kita
katakan atau tidak katakan, tetapi juga harus mempertimbangkan dengan hatihati kapan
dan di mana kita harus terlibat dalam debat publik.
Sifat
subsider seruan publik
Mungkin
tidak ada yang lebih baik dalam menjelaskan hubungan ICRC dengan pernyataan publik
dan kecaman pelanggaran publik atas hukum humeniter internasional daripada
fakta bahwa, sebagai sebuah peraturan, organisasi memilih sarana tersebut hanya
ketika pendekatan rahasianya siasia dan sampai pada kesimpulan bahwa hal itu
tidak bisa memberikan kontribusi berarti lebih lanjut untuk melindungi dan
mendukung para korban konflik. Kecaman publik adalah alternatif terbaik kedua
atau ketiga. Untuk kata lain: sebagai aturan, langkah ini akan diambil hanya
bila ICRC menyimpulkan bahwa kecaman publik atau seruan publik akan berbuat lebih banyak
bagi korban konflik dibanding pekerjaannya di
lapangan. Dalam menilai implikasi komentar ini, juga harus diingat bahwa
pengalaman ICRC mengenai efek memobilisasi
seruan publik belum tentu meyakinkan, meskipun memang efeknya tidak dapat diverifikasi secara detil.
Sulit membayangkan
seruan publik yang lebih dramatis dan mendesak terhadap masyarakat internasional
daripada yang terjadi pada 28 April 1994, sekitar tiga minggu setelah
dimulainya genosida di Rwanda yang kemudian berlangsung selama tiga bulan. ICRC
meminta pemerintah terkait untuk mengambil semua tindakan yang mungkin untuk
segera menghentikan pembantaian. Untuk menyelamatkan delegasinya sendiri di
Rwanda dari kematian, ICRC awalnya tidak menggunakan istilah "genosida".
Namun, peggunaan istilah yang terlalu banyak - "pembantaian
sistematis", "pemusnahan sebagian besar penduduk sipil" -
menambah keraguan tentang apa yang sedang terjadi. Dan bagi siapa saja yang
mungkin masih terganggu dengan rasa ragu, situasi itu dijelaskan dalam sejumlah
siaran pers yang dikeluarkan selama bulan April yang menggunakan istilah
seperti "kekacauan", "pembunuhan", "pembantaian",
"tragedi kemanusiaan", dll. Tetapi untuk semua kejelasannya,
pernyataan publik ini tidak menimbulkan reaksi internasional yang cepat seperti
yang diinginkan. Tidak harus menunggu hingga 22 Juni bagi Dewan Keamanan PBB
memberi Perancis lampu hijau untuk melaksanakan operasi kemanusiaan selama
periode dua bulan sampai pelaksanaan resolusi 17 Mei yang meningkatkan jumlah staf
Misi Bantuan PBB untuk Rwanda (UNAMIR) hingga 5,500.
Maksud dari contoh
ini bukan untuk mencela respon yang lambat dari masyarakat internasional, tetapi
untuk mengingatkan mereka yang mendukung tuduhan publik yang bersifat cepat
dimana orang sering puas hanya dengan hal itu saja. Saya mengatakan hal ini
dalam pemahaman penuh tentang begitu pentingnya sekarang bila ditempatkan
sebagai "sorotan". Masalahnya adalah bahwa hal ini umumnya berarti
tidak lebih dari meminta orang lain untuk melakukan sesuatu. Para korban,
bagaimanapun, membutuhkan bantuan dan perlindungan yang sebenarnya. Dalam
mengutarakan maksud ini, saya tidak meremehkan pentingnya meminjamkan suara
kepada mereka yang tidak memiliki hak dan yang sebaliknya tidak didengar.
Posisi ICRC yang berkaitan dengan komentar publik dapat dimengerti hanya oleh
mereka yang tahu bahwa akses ke semua korban konflik bersenjata memiliki
prioritas yang lebih tinggi dari apa pun kecuali adanya pertimbangan keamanan.
Dan ketika ia menetapkan prioritas, maka tidak akan ada perbuatan yang
setengah-setengah.
ICRC juga berusaha
untuk mempertahankan keseimbangan yang wajar antara tanggung jawab yang ia
terima dan kapasitasnya sendiri untuk bertindak. Jika saya bisa parafrasekan
sebuah komentar dari Enzensberger, ICRC tidak ingin membesarkan jajaran
orang-orang yang melalaikan tanggung jawab mereka dengan menetapkan persyaratan
moral - untuk dirinya sendiri dan orang lain - yang tidak ada hubungannya
dengan setiap kapasitas nyata untuk bertindak. Dalam dunia dimana setiap
kegiatan sebenarnya termasuk berbicara harus dimanfaatkan untuk berbagai macam
keperluan, termasuk hiburan, maka meletakkan prioritas bisa berarti sangat
dogmatis, meskipun hal itu jelas dari sudut pandang korban. ICRC tidak melihat
dirinya sebagai hati nurani umat manusia dan tahu bahwa hal itu tidak dapat
mencegah konflik bersenjata. Apa yang benar-benar ia inginkan adalah melakukan
segala daya untuk membantu para korban konflik dan untuk menghentikan segala
sesuatu yang bisa membahayakan akses menuju mereka. Di satu sisi, hal itu dapat
dilihat sebagai usaha membela standar keberadaban minimum dalam kondisi yang
sulit. Manfaat atau kerugian dari komentar publik harus diukur dengan
pengaturan prioritas ini.
Dua hal tidak
boleh dilupakan: "berbicara secara terbuka" atau "tetap
diam" keduanya adalah tindakan yang sangat relevan dengan keamanan staf
ICRC. Selain itu, ada banyak ruang bagi komentar publik yang agaknya tidak
membahayakan pelaksanaan kegiatan kemanusiaan, misalnya banyak kesempatan untuk
menyebarkan pengetahuan tentang hukum humaniter internasional dan untuk membuat
proposal baru bagi pengembangan lebih lanjut. Di Kolumbia saja, ICRC telah melakukan
1.340 seminar dan pertemuan yang dihadiri oleh hampir 60.000 peserta dari
organisasi pemerintah dan nonpemerintah.
Keterbukaan dan kerahasiaan
Sejauh ini, semua
referensi saya mengarah ke komentar publik. Namun, komentar publik tentu bukan
satu-satunya atau bentuk yang paling efektif dari komentar. Staf ICRC sering
berbicara dengan jelas dan jujur. Ketika mereka menemukan pelanggaran hukum
humaniter internasional, mereka membicarakan masalah ini dengan pihak yang
bertikai, dan seringnya dengan komandan pasukan di daerah yang sangat
terpencil, untuk menjelaskan tentang hukum yang berlaku dan permintaan
kepatuhan.
Untuk melakukan
hal ini membutuhkan keberanian. Risiko pribadi dalam melakukan hal ini jauh
lebih besar daripada mempubikasikan kecaman yang jauh dari zona konflik. Selain itu, laporan dari penjara, yang
bersifat rahasia, berisi rekomendasi ICRC tentang cara cara untuk memperbaiki
kondisi di tempat penahanan. Rekomendasi ini akan dibahas dengan pihak yang berwenang.
Selama kunjungan mereka berikutnya ke tahanan, delegasi ICRC memeriksa untuk melihat
mana saja anjuran yang telah dilaksanakan. Laporan tentang pelaksanaan perang
dan penilaian sejauh mana penduduk sipil dilindungi dalam operasi militer
disusun dan disajikan kepada pihak yang bertikai.
Dengan kata lain,
adalah penting untuk menyadari bahwa sikap diam ICRC di depan umum tidak
berarti bahwa ia tidak mengatakan apa-apa tentang apa yang dilihatnya dan tidak
berbicara demi memperbaiki keadaan. Pada akhirnya, ia menempatkan lebih banyak
kepercayaan pada pendekatan rahasia dibandingkan efek kecaman publik.
ICRC juga memilih
untuk mengadopsi pendekatan rahasia ketika kondisi di tempat-tempat penahanan
atau di daerah konflik merupakan pelanggaran hukum humaniter internasional.
Hanya ketika pendekatan rahasia berulang gagal untuk mengakhiri kondisi
tersebut, atau setidaknya untuk memperbaiki mereka, apakah ICRC
mempertimbangkan untuk maju ke depan publik. Namun, ICRC mengambil keputusan
itu hanya saat ia yakin bahwa maju ke depan umum akan membantu orang-orang yang
bersangkutan. Dalam praktek ini umumnya merupakan prosedur langkah-demi-langkah
selama segala sesuatu mungkin dilakukan di lapangan dan di kantor pusat untuk
memperbaiki situasi kemanusiaan.
Terutama sekali,
pengawasan dilakukan tidak untuk melemahkan posisi personil lapangan yang
bertanggung jawab
dengan melewati satu atau lebih fase dalam intervensi kami. Sebuah perbandingan
tentang pernyataan publik ICRC di Guantanamo pada Februari 2002, Mei 2003 dan
Januari 2004 memberi contoh mengenai pendekatan ini.20 Sebelum ICRC tampil ke
publik, ia secara alami menilai perbaikan aktual yang bisa diharapkan bila ia
melakukannya. Hasil protes publik umum yang tak lengkap, ekspresi ketakutan dan
sikap mengecam juga harus dipertimbangkan.
Mengingat segala
sesuatu yang dilihat dan dialami delegasi ICRC, seringkali diperlukan upaya besar
bagi mereka untuk tidak memberikan kendali bebas bagi rasa marah mereka.
Menggambarkan kepada publik - sering dengan nada emosional yang berbeda -
kondisi mengerikan di penjara X di Negara A dapat memuaskan mereka di kalangan
penduduk yang tidak mau ketinggalan berita, dan kecaman dapat memperbaiki
situasi korban, setidaknya dalam jangka pendek. Namun, akses lebih lanjut kemungkinan
dapat ditolak dan hampir tidak ada orang yang kemudian akan bertanya-tanya apa
yang terjadi pada tahanan ketika mereka tidak lagi dikunjungi. Selain itu,
keputusan untuk tampil ke publik tidak dapat diambil untuk menanggapi satu
situasi tertentu; pertimbangan juga harus diberikan kepada dampak yang mungkin timbul dalam konteks lain. Dengan tampil ke
publik dikarenakan kondisi di negara A apakah kita
meniadakan akses kita menuju para korban di negara B atau C?
Menjaga
kerahasiaan sering membutuhkan disiplin yang cukup dan tingkat kerendahan hati dalam
suatu lingkungan di mana sedikit pengetahuan relatif sebanding dengan keinginan
besar untuk mempublikasikan kecaman. Sangat, misalnya, menarik untuk membalas
komentar tentang pendekatan rahasia yang disebut tidak melakukan apa pun untuk
memperbaiki kondisi di penjara Irak dengan menguraikan perbaikan yang telah
diamati delegasi ICRC setelah kunjungan mereka ke penjara Abu
Ghraib
yang terkenal buruk dekat Baghdad.21 Apapun yang dikatakan dalam retrospeksi,
saya tidak ragu bahwa perbaikan, yang dibuat jauh sebelum terpublikasinya
foto-foto mengerikan mengenai tahanan yang mengalami perlakuan tidak manusiawi
dan memalukan, disebabkan sebagian karena—jika tidak sebagian besar—permintaan
jujur ICRC.
ICRC dan media
Beberapa
orang mungkin percaya bahwa perubahan yang diperlihatkan lebih efektif saat ini
terutama dalam masyarakat demokratis terbuka - jika tuas publisitas digunakan.
Mereka berpendapat bahwa dunia di mana kita hidup sebagian besar dibentuk oleh
media, dan karena itu ICRC, juga, harus mengadopsi pendekatan yang berbeda
untuk operasinya dan kerja komunikasinya dibanding sebelumnya.
Tentu
saja, strategi komunikasi ICRC perlu memperhitungkan tingkat perhatian media
yang diberikan kepada peristiwa tertentu dari konflik. Namun, ICRC biasanya
bekerja jauh di luar jangkauan sorotan media di semua zona perang dan tanpa
memperhatikan intensitas liputan media. Kewajiban utamanya adalah untuk para
korban kekerasan. Laporan yang bocor ke pers menunjukkan bahwa tahanan merasa
bahwa mereka bisa mempercayai percakapan pribadi mereka dengan perwakilan ICRC,
dan sementara itu di penjara mereka mampu berbicara tentang perlakuan tidak
manusiawi yang mereka alami. Hal ini juga menunjukkan bahwa ICRC blak-blakan
dalam upaya untuk memperbaiki situasi. Kerahasiaan
ini tidak sama dengan ketidakaktifan atau keterlibatan.
Ini
adalah pertanyaan yang diperdebatkan apakah kecaman publik oleh ICRC tentang
kondisi di penjara Irak akan memiliki efek yang sama atau mirip seperti
publikasi foto-foto tersebut ke seluruh dunia.
Faktor pentingnya
adalah bahwa ICRC menganggap bahwa—baik dalam jangka panjang dan dalam kasus-kasus
tertentu—prosedur yang ia coba dan uji menyangkut kunjungan ke penjara efektif
dan bermanfaat bagi para korban di seluruh dunia, termasuk sifat kerahasiaan
laporannya. Ini juga merupakan pendapatnya yang tegas dan total berkaitan
dengan tahanan di Irak.
Mengingatkan media
tentang kondisi di zona perang dan keprihatinan kemanusiaan secara umum,
seperti membentuk tanggung jawab untuk memusnahkan persenjataan yang belum
meledak, sangat penting untuk operasional ICRC. Padahal negara tidak memiliki
kepentingan strategis yang dipertaruhkan yang jelas didefinisikan atau
dikenali, hanya dengan memobilisasi opini publik pemerintah dapat dibujuk untuk
bertindak. Ada media yang memainkan peran yang menentukan. Selain itu, siapa
saja yang mengikuti pernyataan publik ICRC tentang isu-isu sensitif pada paruh
pertama tahun 2004 akan tahu bahwa ICRC masih tampak kurang diam di depan umum
dibandingkan dengan apa yang tersirat dalam sindiran atau tuduhan.
Dasar pertimbangan yang cermat
Mungkin terpikir
bahwa tidak ada masalah yang melekat pada prinsip menahan diri dalam membuat
pernyataan dan seruan publik. Berikut beberapa pertanyaan tersisa yang tidak ingin
saya hindari. Bukankah menahan diri dalam mempubikasikan kecaman terhadap
pelanggaran serius dan membuat tuduhan pada akhirnya cenderung mendukung para
pelaku? Kadang-kadang bahkan ada pembicaraan mengenai keterlibatan dengan
penindas. Tidakkah perbaikan yang bertahan lebih lama dan luas terhadap
penduduk yang menderita yang masih dalam kondisi hidup dicapai dengan
pernyataan publik atau kecaman dan aksi yang dipicunya dibandingkan dengan
sikap diam di depan publik untuk memfasilitasi pemberian bantuan kemanusiaan?
Terutama, seberapa pastinya pendekatan yang lebih berani dan lebih menantang di
depan publik akan membuat ICRC ditendang keluar dari sebuah Negara tempat ia
melakukan kegiatan kemanusiaan?
Tidak pasti bahwa
ICRC akan dipaksa untuk keluar, dan bagaimanapun juga setiap daerah konflik
harus dinilai secara individual. Namun kemungkinan kerja kemanusiaan dihalangi
adalah alas an yang kuat untuk menghadirkan sebuah gagasan yang jelas tentang
konsekuensi yang mungkin muncul sebelum tampil ke depan publik. Selalu akan,
bagaimanapun, ada situasi di mana tidak ada alternatif lain selain berbicara
dengan berani. Mengingat konsekuensi potensialnya, maka itu adalah salah satu keputusan
terberat yang harus diambil.
Sebuah kecaman
publik skala besar dapat membentuk perkembangan yang lebih menguntungkan dalam
jangka panjang daripada bantuan kemanusiaan dalam lingkungan sosio-politik yang
tidak menguntungkan dan tidak berubah. Meski saya tidak percaya bahwa bantuan
kemanusiaan akan memperpanjang perang, ia mungkin secara tidak langsung dapat
menunda munculnya perdamaian dan reformasi jika ia mencegah jenis keburukan
yang drastis yang akan mendorong masyarakat internasional atau pasukan dalam
negeri sendiri untuk mengambil tindakan tegas. Namun demikian, saya memiliki
keraguan yang besar bahwa kecaman akan menimbulkan respon seperti ini.
Kemungkinan besar hal ini sedikit atau sama sekali tak berdampak membuat banyak
orang tiba-tiba kehilangan bantuan dari organisasi kemanusiaan
Prioritas mutlak
dalam mempertahankan akses menuju korban diakui dapat memiliki efek samping
yaitu meninggalkan citra publik internasional yang kurang negatif pada prajurit
perang suatu negara atau penindas dari yang semestinya mereka dapatkan. Tapi
ini bukan sebuah dilema karena tampaknya: ada banyak organisasi saat ini yang
berkonsentrasi pada kecaman publik atas pelanggaran dan, karena mereka tidak
terlibat dalam kegiatan kemanusiaan di negara yang bersangkutan, mereka tidak
perlu khawatir diusir. Organisasi-organisasi advokasi memainkan bagian yang
sangat penting. Karena tidak ada kekurangan dari mereka, tidak perlu bagi ICRC
untuk menetapkan prioritas baru.
Demikianlah sifat
pekerjaan ICRC bahwa situasi dimana ia berbicara atau tetap diam selalu menjadi
hal luar biasa. Dalam lingkungan konflik yang emosional dan irasional, setiap
kata, tergantung pada pihak dan sudut pandang, memiliki makna dan pengaruhnya
tersendiri. Untuk sebuah organisasi seperti ICRC, adalah penting untuk menjadi
sangat sensitif terhadap kata-kata dan pengaruhnya, ditentukan oleh asosiasi
hubungan masa lalu dan sekarang yang tidak selalu tampak jelas. Dalam situasi konflik,
makna dan dampak dari kata-kata benar-benar membuat diri mereka merasakan
sesuatu.
Tidak ada resep
universal yang berlaku mengenai kapan waktu yang tepat untuk berbicara secara
terbuka atau tetap diam. Setiap kali, sebelum memutuskan, situasi yang
sebenarnya harus dipertimbangkan dengan cermat. ICRC tentu tak ada alasan untuk
meremehkan pentingnya komunikasi publik. Meskipun ia tidak bisa, karena
berbagai alasan di atas, menyerah pada keinginan saat ini atas keputusan cepat
dan kecaman yang luas, ia harus dan akan memanfaatkan arena publik untuk menceritakan
penderitaan orang di berbagai belahan dunia, menjelaskan situasi konflik yang
rumit dan tidak jelas dan mendukung keprihatinan kemanusiaan yang mendasar.
Meskipun menyadari bahwa kecaman instan sangat diminati banyak orang, kita
harus mengikuti arah yang tak dipengaruhi.
Konsistensi dan prediktabilitas
Mengingat
konsekuensi serius yang mungkin ia peroleh, keputusan untuk berbicara secara terbuka
atau tetap diam sangat sulit dalam sebuah organisasi seperti ICRC. Ia tidak
pernah boleh melupakan amanat dasarnya, apapun itu karena tekanan publik atau
opini lainnya. Ia harus, bagaimanapun, memiliki ketajaman rasa kapan harus
berkata lantang. Apakah ia punya ketajaman rasa tentang waktu yang tepat pada
akhirnya ditunjukkan oleh apakah tampil ke depan publik akan memperbaiki
situasi dari orang-orang yang berusaha mencari perlindungan. Hal ini tidak
mudah untuk dinilai. Dampak dari pernyataan publik pada situasi tertentu
mungkin relatif mudah untuk dinilai—tapi tidak
benar bagi wilayah
lain di mana ia bekerja. Dalam kasus organisasi seperti ICRC, efek dari
komentar publik harus dinilai dari perspektif global. Sebuah organisasi yang
delegasinya mengunjungi 470.000 tahanan di lebih dari 1.900 tempat-tempat
penahanan di 80 negara tahun lalu,22 harus mempertimbangkan apa maksud kecaman
publik tentang kondisi penjara di negara A perihal aksesnya ke penjara-penjara
di negara B dan C.
Terkadang
orang-orang muncul dengan "alternatif" menyesatkan, seperti
"kehati-hatian atau efisiensi". Namun tujuan dari kehati-hatian
adalah untuk meningkatkan efisiensi kegiatan kemanusiaan— dengan ambisi dunia
dan bukan hanya lokal. Jika gagal melakukannya, maka perlu benar-benar
ditinjau.
Saya menghargai
konsistensi dalam pernyataan publik ICRC. Jika keputusan untuk tampil ke depan public
harus diambil di satu tempat, langkah yang sama harus diambil dalam kondisi
yang sebanding di tempat lain, sekalipun konsekuensi untuk kegiatan organisasi
berbeda. Konsistensi dan prediktabilitas adalah asset berharga. Konsisten dalam
memberi komentar publik dan bersikap diam di depan publik adalah prasyarat mendasar
bagi kredibilitas ICRC.
